经济观察报 记者 田国宝
4月23日，河北省香河县多名官方工作人员赶赴北京，与巨富九璟湾项目的一位业主见面。该业主于2017年购买了巨富九璟湾二期一套住房，但至今未获交付。项目由于缺乏合法建设用地手续，长期处于停工状态。
此前，该业主曾将购房经历发布在社交媒体。这次香河方面与其沟通，希望删除相关内容，并告知其项目用地手续已获得河北省政府批复，同时已与新的投资方达成合作框架协议，当前正就具体合作细节进行协商。香河方面担心业主发布的内容会对正在进行的投资谈判造成影响。
2025年底，自然资源部与住建部联合下发《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（下称《通知》）要求，根据成因并兼顾土地管理政策的延续性，在保障无过错方利益的前提下，妥善处置历史遗留问题。
今年以来，多地开始探索建设用地历史遗留问题的处置路径。除香河外，河北省遵化市亦启动相关处置工作。一位当地官方人士向经济观察报表示，初步方案包括退地或政府回购。
一位地方自然资源部门人士向经济观察报分析称，房地产领域历史遗留问题成因复杂，主要集中在土地手续、规划审批及相关税费等方面。由于涉及土地问题敏感，地方政府往往较为审慎。前述政策文件的出台，为地方处置相关问题提供了明确的制度依据。
探索方案
巨富九璟湾位于香河县安平镇，开发主体为香河东合时代房地产开发有限公司（下称“东合时代”）。2017年初，项目二期启动销售，2019年前后停工至今。
上述业主于2017年底购入该项目二期住宅。2019年10月发现项目停工后，这位业主选择退房，并与开发商签署退房协议，但至今未收到退款。随后，业主将开发商诉至法院并胜诉，但因开发商无可供执行财产，执行程序最终终结。
2020年，东合时代实际控制人徐宁因非法经营罪被刑事拘留。但直到2021年，项目仍有房源对外销售。
起初，多数业主认为该项目仅为一般性停工。直至2023年12月，香河县环保局对项目作出处罚后，部分业主才逐步了解项目问题的实质。根据处罚决定，巨富九璟湾二期已建设5栋楼，总建筑面积约4.2万平方米，“经核查，该宗地地类为农用地”。
2024年3月，当地政府在回复业主时表示，巨富九璟湾二期在建楼栋已被纳入历史遗留问题项目，相关工作正在推进。香河县及安平镇两级政府已成立专项领导小组，协调推进项目手续补办。
该回复显示，项目规划占地95.26亩，已完成村级征地会议及征地预公告张贴，用地手续已完成组卷并上报，正等待河北省自然资源厅审核。同时，潜在融资方已对项目进行尽调并形成投资意向，待土地手续获批后将启动融资。
2026年4月23日，香河方面向业主进一步说明，该项目用地已纳入2023年度第6批次增减挂钩建新区建设用地并获得批复。河北省征地信息公开专栏显示，该批次建设用地于2023年12月底获批，并于2024年9月公示。
与此同时，香河方面透露，项目已与武汉一家企业签署合作框架协议，当前正推进具体合作。一旦完成注资，项目有望恢复建设。
遵化市依水嘉和府项目则是另一典型案例。该项目土地于2008年出让，但在2014年12月因违规出让、违规分割登记发证、土地“批而未供”、闲置土地处置不到位，以及违规核发规划与施工许可等问题，被国家土地督察北京局督办。
其核心问题在于土地性质为绿地及公共服务设施用地，而非建设用地。项目被督办后，因利益关系复杂，长期未能妥善解决，目前仍处于间歇性施工与停工状态。
2025年初，遵化市自然资源和规划局（下称“遵化自规局”）起诉开发商北京东方依水源房地产开发有限公司（下称“东依地产”），请求确认解除土地出让合同。案件历经一审胜诉、二审发回重审、再审驳回等程序。
一位遵化官方人士透露，2026年4月16日再审裁定驳回起诉的次日，当地即召开专题会议研究处置方案，初步思路为对涉案四宗国有土地及地上建筑实施征收，即通过第三方评估后，由政府收回土地使用权。
上述自然资源部门人士表示，房地产历史遗留问题通常涉及政策边界与多方利益博弈，处理难度较大。若能形成可复制的处置路径，将为其他地区提供重要参考样本。
成因复杂
房地产历史遗留问题，通常源于建设用地手续不规范、用地不符合城市规划，或相关税费未足额缴纳等多重因素叠加。
在房地产上行周期，开发项目对建设用地需求快速增长，而年度下达至地方的土地指标相对有限。在此背景下，部分地方政府为推动项目落地，存在提前透支土地指标的情况，即在未依法完成农用地转为建设用地审批手续的前提下，将土地出让给开发商用于开发建设。
巨富九璟湾二期即属此类典型案例。2026年4月23日，随同政府工作人员一同出面的开发商代表向业主表示，开发商曾缴纳土地出让金，但受制于土地指标问题，项目始终未能取得合法有效的国有建设用地使用权证。
香河县检察院的一份文件显示，巨富九璟湾二期于2017年启动销售，2019年开工建设，当年即因手续问题被香河县自然资源和规划局处罚，随后全面停工。2020年，当地政府介入处置该项目。
上述香河县检察院文件显示，该项目未依法取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证及商品房预售许可证；开发商所提供的土地使用证复印件亦未在国有土地档案中留存记录。
一位当地开发商人士介绍，2015年前后，河北省开始强化对建设用地的管控，过去较为普遍的“调整土地用途”“提高容积率”以及“违规使用土地指标”等操作被逐步叫停。巨富九璟湾二期项目长期未能解决用地指标问题，最终演变为历史遗留项目。
与巨富九璟湾不同，遵化依水嘉和府项目的核心问题在于土地用途与规划不符，由此导致项目长期停滞。
2008年5月，东依地产以1.44亿元取得213.41亩国有土地使用权。2008年8月至2012年1月，当地国土部门分四次为其办理土地使用证分割登记。但国家土地督察北京局督办函指出，上述213.41亩土地中，有141.47亩规划用途为绿地及公共服务设施用地，并非可用于房地产开发的建设用地。
督办函披露，在土地出让前，因城建资金存在缺口，当地分管领导曾同意先行出让土地使用权，再行调整规划用途。然而，由于该宗地位于另一开发商旧城改造范围内，后者提出举报，导致土地用途调整始终未获批准，项目用地性质问题长期悬而未决。
督办函下发前后，河北省收紧建设用地管控，在调规无望的情况下，遵化市于2016年提出收回土地使用权的方案，初步测算回收成本约为2亿元。
但受限于地方财政压力，当地难以一次性支付相关资金，遂计划通过分期支付方式，在两年内完成回收。后因多重因素影响，进展缓慢，至今仍未完成。2022年，当地政府曾成立工作专班推进土地回收工作。
苏宁环球旗下的南京佛手湖项目计划建成186栋欧式别墅和酒店，2010年开工，2015年因土地问题停工。该项目用地因涉及占用森林公园、林地、土地用途变更等问题而长期处于停工状态。
上述自然资源部门人士分析，地方违规出让土地主要源于两方面动因，一是土地指标约束，二是地方财政收支压力。
此外，还存在另一类历史遗留问题，即开发商未足额缴纳土地出让金或公共配套费用，导致项目虽已建成交付，但无法办理不动产权证。一些项目交付十余年，仍未取得合法产权证明。
经验借鉴
《通知》要求，对于历史形成的没有合法用地手续的建设用地，应根据全国国土调查结果，区分不同发生时期，依法依规分类明确认定标准和处置政策，予以妥善处理，并纳入“一张图”实施监督，确保底数清晰、封闭运行、严守底线、控制风险。
在此前城市发展过程中及上一轮保交付行动中，部分城市已经成功解决了一部分房地产领域的历史遗留问题。
最值得借鉴的是深圳解决“小产权”历史遗留问题。2004年深圳完成农村城市化转地后，全部土地实现国有化，俗称的“小产权房”主要为原村民或集体经济组织未经正规报建、规划许可建设的住宅、工业或配套建筑。
深圳处理此类历史遗留问题最大的亮点是与城市更新深度融合，通常做法是编制更新单元规划，核实申报人、公示信息、确定签约主体，通过“化零为整”的方式批量解决。
内蒙古赤峰、福建漳州等城市，在保交付过程中，对房地产项目土地手续缺失等问题，通过以函代证、权责分离、要件置换等方式，解决了竣工备案验收、土地权属等历史遗留问题，实现项目清零或大幅销号。
针对产权证问题，宁夏、辽宁、内蒙古等地通过专项行动，采取“一小区、一方案、一专班”的方式分类化解；此前河北燕郊等城市也以“特事特办”等形式解决了历史遗留的房地产项目地籍问题。
无论是香河通过补办建设用地转用手续、引入投资方尝试盘活巨富九璟湾项目，还是遵化试图通过回收土地方式纠偏，均为地方政府解决房地产历史遗留问题所做的有益探索。
其中，资金问题是多数城市在解决历史遗留问题时必须面对的难点。
巨富九璟湾二期项目土地问题解决后，下一步面临启动资金问题。能否成功引入新的投资者为项目注入资金，不仅取决于当地房地产市场去化速度，也与项目自身剩余货值密切相关。此外，原有债务如何妥善处置也是难题之一。
在依水嘉和府土地回收案例中，若回收价格过高，当地政府难以承受；价格过低，原开发商又未必接受。需要结合实际情况，制定双方都能接受的价格。
上述自然资源部门人士表示，历史遗留问题牵涉利益主体众多，不仅涉及项目开发商、建筑商、供应商等，还涉及部分业主利益。对地方政府而言，这是一个“烫手山芋”。不解决，问题随时可能爆发；解决起来又困难重重。加之历史遗留问题多为“旧账”，新任官员往往缺乏积极解决的动力，更倾向于把问题留给下一任处理。
