PPP（政府与社会资本合作）模式自2014年大规模推开，十年间拉动逾十万亿元投资，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用。但与此同时，也形成了上万亿元的支出责任，让无数投资人、项目方、地方政府陷入了窘迫的境地，被迫作出各种意料之外的应对。
其中，环保行业是重灾区。2024年环保行业上市公司应收账款及票据总额约3466亿元，较2023年增加约7.2%；应收账款占营业收入的比重升至56%以上。此外，PPP项目还涉及医疗、交通等多个领域。
与一般欠款不同，PPP项目大多直接关系着市政公共服务，比如污水处理厂、垃圾焚烧厂一旦停运，就会对民生带来巨大影响。社会资本如果因为收不到钱而停止运维，表面上看是“以牙还牙”，但实际上付出的隐性成本远高于欠款本身，企业不仅面临违约赔偿，还可能因民生事件背负舆论压力。
2023年PPP新机制出台后，存量PPP项目的履约与化债问题成为备受关注的焦点。为什么存量PPP项目拖欠问题如此难解？记者在采访中发现，现阶段PPP欠款问题的根源主要在于四个层面。
首先是财政之困。在地方财政的支出序列里，PPP支出责任与隐性债务、法定债务、保基本民生支出共同竞争有限财力，但是，PPP既不能纳入隐性债务化解范畴，也不在企业拖欠账款处置序列，相关政策难以惠及。华东某家上市公司一直在推动地方政府回款，为回款寻找各类解决途径，比如，协助地方政府挖掘增量资金、争取纳入隐性债务管理范畴，或是向上级部门投诉反馈等。该公司高管认为，问题根源仍是地方财政紧张、无多余财力兑付欠款。
其次是“新官不理旧账”难题。项目是前任签的，钱是本届付的，对于现任来说，理性选择就是拖。北方某地的一个医院类PPP项目就遇到此类问题，当地医院负责人在前任负责人退休后不再认账，对于前任签署的各种PPP合同不认可，停止付费。
再次是结构之困。这些存量项目以政府付费和可行性缺口补贴为主要回报机制，2015年财承论证的收益测算建立在较高增长率假设上，实际增速不达预期，财务压力随之放大；出资上社会资本为主、贷款亦由其兜底，风险单向集中。收入端被欠、支出端不能停，社会资本成了整条链上唯一不能违约的一方。上述华东上市公司遭遇银行抽贷和地方政府欠款，涉及金额合计百亿元，股价下跌，员工工资欠发。
最后是法律途径也难解决。社会资本与政府的纠纷大多需走行政诉讼，立案难、审理难、执行难；仲裁效力有限，司法推进困难，协商权责悬空，拖欠容易成为常态。如中部某省一个PPP项目纠纷案件，社会资本起诉当地政府，当地市中级人民法院不予受理，到了省高级人民法院也不受理，最后只能反映到最高人民法院进行监督处理。
面对上述困境，2025年8月16日国务院办公厅转发的84号文试图给出系统性回应。这份《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》的文件提出了问题导向、分类施策、降本增效的解决思路。
针对地方政府拖欠款项问题，84号文明确回应：已运营项目要按合同依法履约，支出责任纳入预算，按绩效结果及时付费，不得以拖延竣工验收、延迟绩效评价等方式拖欠付费。
钱从哪里来，84号文也给出路径：在建项目可统筹一般债券、专项债券支付建设成本。金融机构应当按照市场化、法治化原则客观评估，依法合规积极支持在建项目融资。
84号文最本质的突破，是打通了专项债置换项目建设成本的通道，不少地方政府也在积极落地举措。比如，云南安排专项债用于化解存量PPP项目建设及拖欠账款问题，湖南安排专项债清偿PPP拖欠账款。近日，江苏拟发行200亿元专项债，用于支持百余个政府和社会资本合作项目。
但是，这些探索尚未形成规模化、批量化、制度化的化解机制。专项债置换存量PPP债务的模式，目前仍离“常态化、全覆盖、可预期”的制度安排有明显距离。84号文提供了改革方向，但落地见效仍需细化配套实施细则。
该如何进一步解决存量PPP项目难题？多位从业者从不同方向提出了建议，总结起来主要有四个方面。
首先是摸清底数，拓宽资金渠道，缓解财政之困。可参照云南做法，限期完成存量项目摸底，建立“一项目一策”台账，把欠付未付的支出责任单独统计、动态监测。同时，可考虑由中央发行针对存量PPP支付的专项债，地方用好一般债券、转移支付和行业专项资金，解决地方财政资金不足、难以偿还的难题。
其次是调整公共服务价格体系。谁污染谁付费，使用者付费到位，增强项目自身造血能力，降低对财政资金的依赖。
再次是让地方政府真正履约，特别是解决“新官不理旧账”的问题。建议研究“新官不理旧账”处置办法，强化对此类行为的约束。
最后是强化司法保障。社会资本与政府的纠纷往往面临“立案难、审理难、执行难”的困境，司法渠道有待进一步畅通。一方面，应减少地方政府因还款压力而对司法程序产生的不当影响，保障案件依法独立审理；另一方面，应强化判决执行力度，避免生效法律文书流于形式。
如果不能妥善解决存量PPP项目的欠款问题，短期看，会造成企业流动性承压、公共服务运转趋紧的现实困难；中期看，会带来地方政府履约能力受损、市场预期转弱的隐忧；长期看，则会不利于法治化营商环境建设，削弱社会资本参与基础设施投资的意愿。
