大家好！很高兴出席2022凤凰网财经夏季云峰会，大家都特别关心城市群的发展，今天我就给大家讲一下城市群发展的重点和方向。大家普遍认为城市群有着巨大发展潜力，同时又是当前稳增长的重要抓手。那么，城市群发展的潜力究竟如何，城市群发展的方向和重点应该在什么地方？我讲六个方面的观点。
一、城市群发展有巨大的潜力也有坚硬的阻力
城市群发展有巨大的潜力也有坚硬的阻力，因此，对城市群的发展不能抱有太高的期待。
城市群已经是全球空间发展的重要现象，中国城市化也已经迈入了城市群主导的阶段，按照我们的研究，城市化达到65-70%以后，城市群可能是城市化发展的主导形态，现在我们正好处在这样一个重要的端点上。
城市群发展对国家区域有重大的意义，我做了一个简单的提炼，发现有五点。
第一个是更巨大的规模经济，如果说城市促进经济发展的意义在于它有巨大的规模经济，城市群是有更巨大的规模经济。具体来说，它具有聚集增效、交易匹配、创新驱动和辐射带动的几个重大作用。所以，无论是全球还是中国，无论是学者还是社会各方都对城市群抱有很大的期待。但是我们在研究城市群发展的时候，发现它有巨大的潜力，也有巨大的坚硬的阻力。有巨大的规模经济，也有不小的发展成本。
特别是在中国，城市群发展存在着城市政府的悖论。中国是一个相对强势的地方政府，加上经济的分权，使得地方政府有发展城市群的动力，因为发展城市群可以共赢，获得更多的好处，大家一起发展比每个城市单独发展有更多的好处，规模经济是大家的共识。但是，由于每个城市政府都是相对独立的主体，所以，都想赢得更多，付出更少。这里面就存在着共同发展的悖论。导致了要素流动、产业布局、公共产品供给上，城市间存在大锅饭、搭便车以及“囚徒困境”等非合作博弈。
城市群发展规划早在“十一五”期间就已经提出来了，各地各级政府对此都比较重视，总体来说取得了一定的效果，但是没有达到人们的期待。就目前来看，不仅城市之间缺乏联系，流动和共享，而且划地为牢重复建设，跨境污染、恶性竞争导致两败俱伤的现象时有发生，使得城市群的潜力远远没有激发，尤其是这次疫情集中暴露了潜在的问题，划地为牢，行政分割，这些问题暴露的非常突出。疫情也严重地影响了城市群的发展，大家可能注意到了，尤其是上半年，许多发达的城市群或者说成熟的城市群，物流链、产业链、交通等等处在隔绝的状态，包括城市之间的正常的流动，甚至城市之间人与人之间的态度都发生了很大的变化。所以，城市群发展还存在着一定的阻力，存在着相当的成本。我们在考虑城市群发展巨大潜力的同时，也应该注意到这样的潜在问题。
要解决这些问题，重要的政策目标是加快构建城市群协同发展的制度体系，减少城市群之间的阻力，以实现城市群聚集巨大潜力的释放。核心就是顺应聚散的规律，加快市场一体化，利用我们党政组织的效率优势，明确界定和公平处理城市群的参与主体，尤其是城市政府的责权利的关系，建立各方参与的激励和约束机制才能形成合力，激发自我发展和共同发展的内在动力。
综上，总体上我们认为城市群发展，有巨大的潜力，但是也有坚硬的阻力，我们既需要持之以恒，竭尽其力的推进，也要正确的对待或者说不要抱太高的期待。
二、逐步构建以城市群为主体的多形态嵌套的城市体系，促进城市群时代到来的全国一体化的发展。
根据我们的研究，未来中国将会形成以城市群为主体的多形态嵌套的城市体系。
城市群将是中国空间经济活动的主要载体，但是城市群与其他形态的城市不是排斥关系，而是相互包含的嵌套的关系。为什么单独要讲这个问题呢，目前学术界有一些误区，认为城市群、城市和小城镇是相互排斥的关系，或者发展这个就是排斥另外一个，其实不是的，它是一个相互嵌套的关系，也就是说城市网中包括城市带，城市带包括城市群，城市群包括都市圈，都市圈中有中心城市、中小城市和小城镇，发展城市群是发展多形态的城市体系，是在城市群里面实现大中小城市小城镇的协调发展，也就是说把大中小城市和小城镇协调发展的城镇化战略落实到城市群里面来，同时城市群又是一个体系，全国就是城市群体系下的大中小城市小城镇协调发展。这一点是特别重要。
同时，我们还对中国未来中国城市体系做了一个 研究和预判，认为未来中国将会形成一个“一网五带二十群百圈千城万镇”的城市群体系。
三、不同发展阶段区域实施不同的城市化战略
实施不同的城市化战略或者说城市群战略，这样才能够促进城市群共同而有差别的发展。如前所述，根据我们的研究，当前我国城市化发展正处于由都市圈向城市群迈进的形态，但是总体上全国还处在都市圈发展主导的形态。由于各地发展水平的差异，城市化水平也不同，因而它的发展的主导形态也存在着差异。先发地区实际上已经进入了城市群发展阶段，后发区域还处在大城市发展都市圈孕育的阶段，特别落后的区域还处在小城镇发展，大城市孕育的阶段。因此我们建议各地要采取差异化战略来促进城市群的发展，总体上以培育都市圈发展为重点，发达地区要重点建设高质量的城市群，后发的区域还是要重点培育中心城市，落后的地区还是要把小城镇、县城作为发展的重点。所以，我们在说发展城市群的时候，一定要注意这样一个差异。
之所以强调这个，是因为目前存在着一刀切的现象，一些还不具备发展城市群的条件的区域，还在强调发展城市群等等，其实他们在不同的发展应该有不同的重点，这一点也特别重要。
四、积极推进以城市群支撑的东中一体的城市网络建设，促进中国区域的协调发展
我们建议要在东中一体发展趋势的基础上，推进以城市群支撑的东中一体的城市网络。
除了发展的区域以外，还有一个重要的考量，就是网络化对区域协调发展具有重大的意义。我们经常讨论的区域的问题，就是区域差距的扩大，过去我们面临着这样的问题，特别是点状的发展，线状的发展，都有可能使得区域差距扩大，增长极战略很大的一个问题就是区域差距扩大。但是网络化的发展可以实现区域差距的收敛和区域的共同富裕。如果东部能够建立网络化的城市体系，东部区域的发展差距和区域的共同富裕就有了重要的支撑。所以，这是我们要强调的网络化发展的重要意义。
之所以出现东中一体的发展趋势，主要是由于东部率先发展，导致其要素和产业外溢，加上现在的交通体系建设，导致的时空压缩，所以东部率先发展和中部崛起，连在一起，加速了东中的一体化。
此外，从产业的角度也能够看到东中一体发展的加快，主要是产业相似度在提升，因此我们可以预见在东经110度以东，到京沪线东南临海这个巨大的东中区域，未来在东中一体化的支撑下，有可能建成网络化的城市体系。要顺应这一趋势的发展，就要积极的推进城市群支撑的东中一体的城市网络建设，促进东中的区域的协调发展和共同富裕。
五、发展以城市群为主体的高质量发展的长江城市带，构筑中国经济高质量发展的长江“防线”
第一，中国区域空间格局一个重大的变化，就是南北的分化有所加强。根据我们的竞争力研究和人口增长的情况来看，北方经济放缓，人口和产业向南聚集，这个速度不仅有所加大，而且向南有所蔓延，从东北向华北，正直逼长江一线。因此，守住中国经济高增长的长江这一线是特别的重要。
第二，中国经济进入了一个聚中有散的节点，南北实际上是继续聚集，但是我们发现东西呈现了扩散的趋势。最主要集中在长江一线，长江一线大概九个以上的二线城市是目前二线城市中发展较好的或者是最好的城市，当然一线城市上海发展的也非常好。所以，强二线城市主要集中在长江一线，并且在加速崛起，从这十年的统计数据来看，无论是GDP增长还是人口增长，都非常强劲，有的是两位数在增长。
另外我们发现长江一线的都市圈和城市群也在加速发展，从人口增长、经济发展水平和经济的竞争力都能够反映出长江一线的九个都市圈以及三大城市群的强劲的发展。并且还发现长江经济带三大城市群带动的三大经济区，正在加速城乡的融合，不仅是城乡的融合，三大经济区之间也有非常重要的融合。
举个例子，就是中部的安徽，它现在已经加入了长三角高质量一体化，在经济上与沪苏浙联系非常紧密。同时，它过去是中部城市群的重要组成部分，历史上它就是处在长江中游和下游的枢纽上，现在它就是两者都参与，所以，体现了长江流域上中下三游的融合。
再具体的看，在中心城市带动都市圈，都市圈带动城市群、城市群带动经济区这样的背景下，未来长江一带的经济带将连成一片，形成真正相互连接的城市带。因此我们顺应发展趋势，呼吁要建设加快促进这一经济带的发展，构建中国经济增长的长江“防线”，简单说有几点。
一是构建长江经济带城市嵌套体系。
二是要构建支撑这个城市嵌套体系的公共服务基础设施网络，东中向的公共服务和基础设施网络。
三是要处理好发展与保护的关系，构建绿色高质量发展的城市群发展带，这是长江城市带发展的核心。
六、发展以城市群为主体的巨型城市化地区，来实现大城市甚至超大城市功能疏解，县城基础设施补短板和乡村振兴的三位一体
现在区域发展中有三个比较重要的战略目前都在推进，大城市面临着过度聚集的问题，需要疏解非核心功能。中小城市发展相对比较薄弱，尤其是县城，所以，在补短板，前段时间已经出台了一些措施。乡村在完成脱贫攻坚之后，进入乡村振兴的阶段，怎么把这三者结合起来让他们互相促进而不是各自为政，我认为发展以都市圈城市群发展的巨型城市化地区是重要的选择，这是经济社会发展或者空间经济发展的一个重要的趋势和规律。巨型城市化区域是城市化发展的必然趋势，从理论来说城市化是从乡村一元到城乡二元再到城市一元的发展过程，也就是由原来的融合到分割再到融合的过程。另外城市化也是从集聚到聚中有散的发展过程，这两个趋势加在一起，肯定是在一些发达的区域，在一些都市圈和城市群发展比较好的领先发展的区域，将会形成城乡融合的巨型的城市化区域。这些区域是由中心城市都市圈和城市群支撑，同时包含了城镇之间及其城市周边的农村区域，它表现为一体化和网络化的空间，这个问题不是中国特有的，世界上这个趋势已经非常明显了，许多国外的学者也都有这方面的论著。
早在2010年，联合国人居署发布的世界城市发展报告，就指出世界上有40个巨型城市化地区，这些区域的面积不大，人口也不足全球的20%，但是它们却参与了全球66%的经济活动和大约85%的科技革命。可见巨型城市化地区，它不仅已经形成而且有着重大的意义。中国实际上也已经出现了并且将会加快出现这种趋势。像中央确定的粤港澳大湾区，长三角经济区、成渝经济圈，这些就是在过去国家规划都没重点强调的城市群，它是强调的区，湾区、经济区和经济圈，实际上就有包含了农村的城市化地区这样的意味，从现实来看尽管过去城市之间的制度壁垒层层阻隔，但是受到利益的驱动，无论是城乡之间还是不同的行政辖区的城市之间，人口、资金、产业的双向流动都已经出现了，典型的例子就是都市圈周边、城市群之间的广大镇村显著繁荣于非城市群地区。根据我们的预测，未来由城市群、都市圈支撑的中国巨型城市化地区有可能会达到17个左右，所以，我们要注意这个新的空间经济的新现象。
此外，构建巨型城市化地区可以 “一石多鸟”，解决当前城乡突出的问题，就是中心城市的非核心功能的疏解，县域城市的城镇化补短板以及乡村振兴这三个问题。当然我们实施这个战略，把巨型城市化地区作为发展的一个重要的选择，也要把这三个任务结合在一起，将中心城市的升级，县域城镇的补短板和乡村振兴三策布局，三策一体，以中心城市的创新发展和转型升级取代原来的非核心功能，现在从中心城市自身来说它面临的过度聚集的问题，需要把非核心的功能疏解出去，但是疏解之后，什么功能来填补它、充实它，就是要创新的功能，高端产业的功能，这个高端产业的功能不仅是支撑了它的发展，而且能够使得它带动周边的发展，带动国家的发展。前面我们提到，全球40个城市群85%的创新活动就在巨型城市化地区里面，聚集在中心城市里面，所以，城市群能否形成，能否变大和成熟，巨型城市化地区能否形成、能否变大，关键在于中心城市的创新经济的功能的支撑。所以，这一点是特别重要。
重点推进中心城市周边的小城镇县城的补短板，因为它补短板也是一箭双雕，既承接了大城市的非中心非核心的功能，又使得它自身的功能得到了补充和提升，乡村和县城具有相同的意义。所以，中心城市、县城和乡村三策发展应该并举，应该一体化并相互促进。
从战略上来讲，就是要建立以中心功能带动周边功能支撑的多层的网络空间体系，核心在于实施以中心城市区带动都市圈发展，以都市圈带动城市群发展，以城市群推动巨型城市化地区的发展的战略。最重要的就是在统一规划的基础上实施基础设施的网络化和公共服务的同城化，把中心城市的公共产品包括优质的公共产品向周边的城镇、向周边的农村延伸，才能实现基础设施的网络化和公共服务的均等化，如果实现了这样一个目标，就能够使得巨型城市化地区能够促进他们在土地、人口、资本产业上的分割，实现真正的一体化，也就是要素和产业实现一体化和自由的流动。
