本文主要内容发表于《经济日报》2022年12月21日

贾康/文

2022年中央经济工作会议，在贯彻二十大精神的经济工作路径上，对于2023年的经济工作思路及要领，给出了中央决策层面最具权威性的指导意见。在明确指出我们仍然面对较大的三重压力（需求收缩，供给冲击，预期转弱）的运行局面下，会议要求2023年，要坚持稳字当头、稳中求进、继续实施积极的财政政策加稳健的货币政策，加大宏观政策控整力度，加强各类政策协调配合，形成共促高质量发展合力。这表明在承前启后地追求经济实现高质量发展中，中央于重中“稳中求进”这一经济工作总基调的同时，依“问题导向”特别注重地强调了加大宏观政策调控的力度及协调性。与此紧密相关，会议对于宏观调控两大政策之一的财政政策给予了原则性重要指导：“积极的财政政策要加力提效，保持必要的财政支出强度，优化组合赤字、专项债、贴息等工具。在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控。要加大中央对地方的转移支付力度，推动财力下沉，做好基层三保工作。”这几句话，言简意赅，内容相当丰富，这里试以研究者定位做相关分析解读如下：

积极财政政策“加力提效”的两大维度：总量与结构

财政作为国家治理的基础与重要支柱，需以其政策的功能作用，加入社会主义市场经济的间接调控体系，服务于全局的改革发展与稳定。现阶段所谓积极的财政政策，其“积极”二字首先特指政策的扩张性特征，即在经济运行状态相对低迷、下行压力需要得到对冲的情况下，财政应采取减税、降低企业负担和增加支出以提升经济景气为取向的政策安排——当下这种政策设计与措施安排，正是直接对应着我国扩大内需、给经济升温以促进经济运行回复和维持于合理区间的宏观政策目标。其次，我国的积极财政政策也实质性地包含着有别于“总量扩张需求管理”的“优化结构供给管理”的使命和任务，即应以预算收支安排，有所“区别对待”地贯彻“突出重点，兼顾一般”的宏观调控意图，从而在改进民生、优化环境、增强发展后劲等方面取得综合绩效。2023年，首先在总量扩张维度上，我国财政政策将注重适当提高赤字率水平，会相应匹配合理提升公共部门负债率水平；其次，在优化结构维度上，财政政策将争取支持有效投资、引导消费增长、促进配套改革和完善社保体系等所相关的多项收入、支出可选措施，专项债、贴息等政策工具，在体现“四两拨千斤”式发挥乘数放大作用的同时，更具有鲜明的优化结构、支持重点领域发展的功能作用。这些努力，将引出促使国民经济进入中高速高质量发展状态重要的正面效应。

保持必要的财政支出强度，体现支出总量扩张与结构优化的有机结合

财政支出是积极财政政策十分重要的手段。对中央要求的“保持必要的财政支出强度”，我们可作如下几个层次的理解：第一，财政支出的规模特征将在几年来持续实施积极财政政策的基础上，继续体现其连续性；第二，已支出规模特征体现的“强度”，合乎逻辑地服务于积极财政政策总体要求的扩张效应的生成，并在支出资金来源有限的条件下，需要合理地通过赤字安排来达到其强度目标；第三，支出强度的概念，必然要延伸至几年来中央已明确要求的支出资金要以“实物工作量”的考核来落实其绩效；第四，财政支出强度的具体落实，必然要与财政政策不可替代的“优化结构”功能有机结合，融合于、体现于通盘的“突出重点，兼顾一般”的财政预算中。

掌握好财政“积极”与“可持续”、“扩张”与“安全”的辩证关系

在财政政策加力提效、保持支出强度的同时，中央也明确提出了在有效支持高质量发展中保障财政可持续的要求，并特别强调了地方政府债务风险可控问题。财政的扩张安排服务全局的高质量发展，与财政自身的可持续运行间，存在着对立统一、相辅相成的辩证关系：财政提高扩张力度是特定阶段服务全局发展的需要，相应地提高赤字率、负债率，虽直观地表现为财政运行风险程度有所提高，但这却是财政发挥应有功能所应做的努力；同时，提高赤字率、负债率必须控制、掌握在保障财政运行可持续的安全区内，如果超出了安全区，将可能出现财政危机局面，那么这时所谓服务全局的积极财政政策的应有功能，便会落空，结果将事与愿违。从我国财政经济状况综合分析，如2023年把赤字率提高到3%或再高一些，仍然是有安全性保障的，但我们也需瞻前顾后，留有一定余地，不宜一下提得过高。特别是，关于弥补赤字的举债安排，在我国地方政府层面，其公债的规范化运作,应予以特别注意:预算法修订后，阳光化举借的我国地方债，其规范性相对较高，但是仍有出于特定原因的一些地方“隐性负债”，其规范性低而风险度高，亟应作为财政风险控制的重点，要高度重视通过制度建设、管理优化、防范与化解地方隐性债务风险因素。与此同时，维护整个财政体系运行的可持续性，要特别注意针对地方层面的一些困难和问题，把中央对地方的转移支付力度加以提高，通过财力的适当下沉，做好基层保基本民生、保工资、保运转工作。