2026年是“十五五”开局之年。近期，自然资源部、文化和旅游部、国家林业和草原局联合印发《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》（以下简称《意见》），明确将旅游空间纳入国土空间规划体系，这标志着我国旅游用地保障迈向体系化、规范化新阶段。《意见》紧扣“十五五”旅游发展趋势和现实需求，更新旅游用地供给政策，提升空间配置效率，为推动旅游业高质量发展提供了坚实的政策支撑。具体可以从以下几个方面来看。

第一，将旅游空间纳入国土空间规划，构筑旅游用地保障体系。

《意见》明确提出“依据国土空间规划科学布局旅游业发展空间”，旨在充分发挥国土空间规划在管理自然资源资产、优化空间配置中的基础性作用。旅游项目多依托自然资源分布，用地需求常散布于城镇开发边界之外，且同一资源点对应多种文旅业态，用地需求千差万别，这对国土空间规划的弹性和适应性提出了挑战。对此，《意见》提出，“结合国土空间规划体检评估和动态维护，在不突破‘三区三线’（注：‘三区’指农业空间、生态空间、城镇空间三种类型的国土空间；‘三线’是指永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线）等约束性指标和底线管控要求的前提下，按照正向优化标准将‘十五五’旅游发展的空间需求统筹纳入自然资源管理和国土空间规划‘一张图’，协同开展科学选址”，这为项目落地预留了空间。此外，《意见》提出，允许在城镇开发边界外布局独立城镇建设用地，用于零星布局的加油站、服务区、驿站等公用设施营业网点用地，为旅游业高质量发展提供了实质性的落地支持。

在旅游用地制度安排上，《意见》提出“在国土空间规划用途分类中研究增设适应旅游产业发展的新型地类”。长期以来，一部分旅游资源分属不同部门管理，用地分类标准不统一，多种标准套合在同一宗地上的情况时有发生。以风景名胜区为例，其用地分类与现行国土空间用地分类难以完全衔接，各地在执行中存在一些疑惑。此次《意见》提出“将风景名胜区详细规划纳入国土空间规划体系，支持与所在区域的国土空间详细规划合并编制”，这一举措有望破解难题，并为各类自然公园的旅游用地用途管制提供可借鉴的经验。

《意见》细化了在生态保护红线内开展生态旅游的情形，为各类自然保护地开展旅游活动提供了指引。2022年，自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局联合印发的《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》，就已经明确生态保护红线内自然保护地核心保护区外允许开展“不破坏生态功能的适度参观旅游”，此次《意见》进一步将其明确为“露营、徒步、观光、研学、森林康养等生态旅游活动”。这为业界明确了自然保护地生态旅游开展的政策底线。

第二，更新旅游用地供给政策工具箱，提升旅游空间配置效率。

《意见》紧扣“十五五”发展趋势和现实需求，在延续原有多部门政策导向的基础上，进一步完善了多项旅游用地供给政策，更新了政策工具箱，为资源资产价值的实现提供了有效的政策供给。

针对旅游项目用地需求综合性强的特点，推行自然资源资产“组合供应”。《意见》提出“对于单个旅游项目涉及不同用途多个地块的，可探索将多个地块按一宗地进行管理”，避免了按传统方式单宗供应导致的用地碎片化，使企业能够进行整体规划建设，将原本需要“多头跑、串联批”的外部协调转化为“内部协同”，显著压减了企业的交易成本和时间成本。

针对旅游领域低效用地盘活问题，实施存量用地支持政策。《意见》提出“在符合规划管控、安全等要求下，土地权利人利用现有房产兴办文化和旅游接待设施的，可保持原土地用途、权利类型不变”，这为街区的更新改造、新业态快速布局提供了便利条件。《意见》还为文旅业态利用存量工业用地、老旧厂房等空间提供了5年的过渡期支持政策（“5年内按原用途和权利类型使用土地”），精准匹配旅游项目“前期投入大、回报周期长”的特点，有利于缓解企业资金压力。企业可以利用5年“窗口期”，快速完成改造招商，抢占市场先机，有助于避免审批周期过长“贻误商机”的问题。

顺应“旅游+百业”融合发展的趋势，《意见》明确了“可按原地类管理”的情形，为小型零星的旅游配套服务设施（旅游管理用房、生态旅游厕所、架空步道、栈道等）、简易型房车营地、郊野公园等提供了发展空间，有效破解了旅游项目落地的空间制约。

顺应城市旅游快速发展的趋势，支持“城景一体”空间建设。经过高速城镇化发展，原本很多处于城市边缘的景区已经变成了城市“绿心”，成为“城景一体”、主客共享的魅力空间。《意见》提出“位于市县中心城区范围内的公园、旅游景区，整体纳入城市公园绿地指标统计”，此举有助于促进景区和城市的融合发展，进一步提高空间品质和利用效率。

前不久，经国务院批复同意，文化和旅游部印发《旅游强国建设“十五五”规划》。此次《意见》出台，是为贯彻党中央、国务院关于推动旅游业高质量发展工作部署的务实举措，三部门同向发力、精准施策，不仅为“十五五”期间旅游发展空间拓展提供了坚实保障，更为旅游强国建设注入了动能。

（作者单位：清华同衡规划设计研究院风景旅游中心、中国旅游景区协会规划专业委员会）