近期，自然资源部、文化和旅游部、国家林业和草原局联合印发《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》（以下简称《意见》），旨在贯彻党中央、国务院关于推动旅游业高质量发展的工作部署，落实全国服务业大会精神，发挥国土空间规划基础性作用，优化自然资源要素配置。对于此次政策的内容亮点、重要意义、贯彻落实可以从以下几个方面来看。

第一，响应国家重大决策部署，突出跨部门精细化治理。

当前，我国正处于国土空间规划体系全面建立的关键期、旅游强国建设的关键期、扩内需促消费战略的深入实施期、生态文明建设的纵深发展期。《意见》的出台，正是对国家重大决策部署的系统性回应。在国土空间规划层面，进一步强化了国土空间规划在经济社会发展中的基础性作用，将旅游空间全面纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”管理，在一定程度上填补了制度空白；在旅游强国建设层面，以要素保障破解制约旅游业发展的瓶颈问题，为建设优质旅游目的地夯实资源基础；在促进消费层面，通过优化用地供给激发旅游消费潜力，助力扩大内需战略落地实施；在生态文明建设层面，充分统筹好保护与利用关系，明确旅游行业发展的红线、底线，强调旅游发展要走绿色低碳之路。

《意见》由三个部委联合出台，充分体现了跨部门协同治理的创新思路，标志着旅游发展空间管理从分散走向统筹、从粗放走向精细的转变，从国家层面为旅游业高质量发展提供了坚实的制度支撑。

第二，坚持问题与需求双导向，着力破解行业发展关键问题。

《意见》坚持问题导向与需求导向，精准回应旅游业发展中的若干关键性问题，主要体现在三个方面。

一是进一步完善规划体系，夯实空间保障基础。长期以来，旅游发展空间缺乏系统性安排，项目选址与国土空间规划衔接不够，导致“项目等地”“无地可用”等问题突出。《意见》明确要求，旅游发展的空间需求统筹纳入“一张图”，支持风景名胜区详细规划纳入国土空间规划体系并与所在区域的国土空间详细规划合并编制，从制度上打通了旅游空间落实的通道。

二是创新用地管控制度，回应行业发展需求。旅游业态创新日新月异，露营、徒步、研学、康养等相关旅游项目对用地提出了差异化需求，但传统土地分类体系无法充分满足其中一些新需求。《意见》提出，在国土空间规划用途分类中研究增设适应旅游产业发展的新型地类，实行差异化管控政策，明确对小型零星的旅游配套服务设施用地等按原地类管理的具体规则，既回应了各地需求，又为各地结合资源本底特征探索分类管控路径预留了政策空间。

三是探索资源利用新机制，激发市场经营主体活力。《意见》在自然资源资产管理和供应机制上进行了多项制度创新。例如，对于单个旅游项目涉及不同用途多个地块的，可探索将多个地块按一宗地进行管理；探索统筹形成自然资源资产组合标的，达到供应条件后一次性供应，实施整体运营。在各项制度安排上相互衔接、层层递进，共同构成了旅游空间治理的完整框架，为破解旅游用地难题提供了系统性解决方案，有利于进一步激发市场经营主体活力，推动旅游业进一步实现精细化运营。

第三，鼓励各地创新实践，推动旅游业高质量发展走深走实。

《意见》的出台不是终点，而是各地深化旅游空间治理的起点。展望未来，各地旅游业发展与空间要素保障应坚持协同推进，积极开展旅游空间资源普查，摸清自然和人文旅游资源家底，建立空间信息台账，开展旅游发展空间专项研究，推动文化和旅游部门与自然资源部门、林草部门建立常态化会商机制，在项目立项阶段即介入选址审查，从源头上规避空间冲突。

在用地政策层面，各地应结合资源禀赋和产业特色，研究制定新型地类认定标准和差异化管控细则，在守住生态保护红线、耕地和永久基本农田保护红线等保护底线的前提下，释放合理的旅游发展空间。对于存量旅游项目，要主动对接城市更新、乡村振兴、产业升级等工作，利用附加图则、带条件出让等工具，推动“文旅+百业”融合发展，实现从“增量扩张”向“存量提质”的转变。

各地在用好政策“红利”的同时，必须严格依据国土空间规划确定土地用途，严禁借旅游项目之名擅自改变土地现状和规划用途，坚决防止低水平重复建设和“形象工程”。此外，各地还应建立健全旅游用地动态监测机制，定期评估政策实施效果，及时调整优化管控措施；注重总结推广典型经验，通过试点示范带动整体提升，形成可复制可推广的制度成果；同时，加强政策宣传解读，确保各级政府和市场经营主体准确理解政策意图，切实把《意见》提供的政策支撑转化为推动工作的具体行动。只有在保护中发展、在规范中创新，才能真正实现旅游业高质量发展。

（作者单位：江苏省规划设计集团）