近期，自然资源部、文化和旅游部、国家林业和草原局联合印发《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》深入贯彻落实党中央、国务院关于推动旅游业高质量发展的工作部署，立足国土空间规划体系“多规合一”，聚焦当前旅游业发展过程中面临的空间统筹不充分、用地管制规则不清晰、存量空间盘活路径不畅、风景名胜区发展土地要素配置瓶颈等现实痛点，提出了一系列具有突破性的制度安排，不仅强化了国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，更在旅游用地用途管制、自然资源供应机制以及存量空间利用等方面进行了精准施策。《意见》坚持底线思维，兼顾资源保护与产业发展目标，强调发挥国土空间规划基础性作用，推动旅游项目“有规可依、有地可用、有序开发、有章可循”，为旅游业转型升级和规范发展提供了强有力的制度和政策支撑。具体可以从以下几个方面来看。

第一，强化国土空间规划对旅游业的空间统筹，促进风景名胜资源价值提升与转化。

《意见》明确，“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”，“将风景名胜区详细规划纳入国土空间规划体系，支持与所在区域的国土空间详细规划合并编制”。在风景名胜区内发展各类旅游业态不是简单的“圈地开发”，而是要在空间治理体系下规范发展；自然资源也不是无约束供给，而要围绕国家战略、规划要求和市场规律优化配置。《意见》强调“加强区域特色自然和人文资源调查，掌握特色资源的权属、数量、面积、空间位置、利用现状等信息，纳入‘一张图’”。风景名胜资源是自然资源中较为特殊的一类，其价值不仅体现在自然生态本底上，更体现在自然与人文的深度融合中，主要呈现出三大核心特征：

一是风景名胜区资源具有显著的“资源转化性”。森林、草原、水、湿地、海洋等自然要素本身是常态自然资源，但经过科学规划、人工开发与文化培育，可以正向转化为具有审美、游憩、科普等“高附加值”的风景名胜资源。历史上诸多名山名胜的形成，正是这种转化的生动例证，例如，杭州西湖的苏堤、无锡的鼋头渚，均是承载有特殊文化内涵的人与自然共同作用后形成的特殊资源，沉淀为中国特色的风景名胜。但风景名胜区的资源并非静态、孤立的存在，也可反向转化，若盲目开发或管护不当导致生态底色受损，其特有的意境与美学价值将随之消解，退化为普通自然要素。因此，统筹高水平保护与高质量利用，是守住风景名胜资源价值的基本前提。

二是风景名胜区资源具有不可替代的“资源独特性”。它不是泛化的自然景观，而是依托特定自然本底，经长期人工开发建设与文化积淀，最终呈现出自然景观与历史文脉深度融合的独特资源，这种“天人合一”的复合型资源具有不可复制性和稀缺性。在空间利用上，必须尊重这种独特性，避免用标准化的建设用地指标去简单套用。《意见》提出“可探索统筹形成自然资源资产组合标的，达到供应条件后一次性供应，实施整体运营”，这有利于保护独特的风景名胜资源，通过整体性的资源配置，维护资源的完整性与系统性。因此要坚持规划先行、严格管控，坚决杜绝同质化改造和破坏性开发。

三是风景名胜区资源具有复杂的“资源共享性”。风景名胜区在空间上往往集聚了土地、森林、水体、文物等多种要素，客观上涉及自然资源、林草、文旅、文保等多条线交叉管理。长期以来，风景名胜区综合价值易被拆解，单要素粗放利用与低效配置问题突出，资源整体共享效应未得到充分发挥。2023年，自然资源部发布的《关于加强国土空间详细规划工作的通知》明确，将“风景名胜区详细规划”作为国土空间详细规划的一种类型。此次《意见》由三部门联合印发，本身就体现了打破部门壁垒、推动资源共享的意图，有望在空间上实现多要素的统筹，在管理上实现多部门的协同。在地方层面，已经有一些地方探索推动由单要素向全要素统筹配置、系统治理转变。例如，浙江省自然资源厅、省林业局今年8月印发《关于建立健全风景名胜区详细规划编审用管协同机制的通知》。

第二，完善旅游用地规划和用途管制，研究增设新型地类、实行差异化管控。

《意见》提出支持风景名胜区详细规划与所在区域的国土空间详细规划合并编制。以“并轨”为契机，深化风景名胜区旅游空间规划和用途管制工作，应重点把握三大技术探索路径：

一是统筹“存量优化”与“增量拓展”，精准保障景源（风景名胜资源）空间落地。风景名胜区的发展处于动态演进之中。当前，部分风景名胜区空间形态尚待完善，在盘活既有存量资源的同时，亟待通过规划释放新增景源空间。这就要求在规划编审前端，必须直面新增景点的落地诉求，实现景源空间拓展与底层用地保障的精准衔接。

二是打破传统用地用海分类方式，探索建立适配复合特征的新型地类。风景名胜区高度融合自然生态底色与历史人文内涵，其承载空间兼具保护培育与游憩体验双重属性。这类复合型空间的规划难以简单套用现行以“建设用地与非建设用地”为主的地类划分。《意见》提出“研究增设适应旅游产业发展的新型地类”，为解决风景名胜区“专属景源地类”缺位问题，开展特定功能属性的“定制化地类”探索等工作，提供了政策空间。

三是构建“增设新地类”与“分级传导”相统一的规划管控体系。在技术操作层面，建议在现行统一的国土空间用地用海分类体系中，研究新设风景名胜“专属景源”的二级类，并向下细分符合景源特性管控的三级类地类。同时，建立“总规—详规”用地分类的纵向传导机制：在风景名胜区总体规划层面，选用一、二级地类以锁定空间大格局与总量管控；在详细规划层面，则精准落地三级地类，从而彻底打通从宏观空间定性到微观地块管用的各个技术环节。《意见》明确小型零星的旅游配套服务设施、简易型房车营地、不改变原地类性质的郊野型公园等可按原地类管理，这一“点状用地”与“原地类管理”相结合的思路，为景源空间的合法化、规范化提供了路径指引。

第三，盘活存量空间与产业转型，在保护培育中实现公益性产品的高质量发展。

高质量发展不是简单做增量，更重要的是提高资源利用效率。在资源配置过程中，既要算好“经济账”，促进土地、林草等各类要素流向高效益领域，实现配置效率最优化与综合效益最大化；又要算好“民生账”，彰显自然资源工作的“民生温度”。以风景名胜区为代表的自然保护地，是生态文明建设的核心载体与优质自然资产。当前，推动其高质量发展，统筹高水平保护与民生共享，要重点把握三个导向：

一是坚守生态安全底线，畅通生态产品价值实现机制。风景名胜区作为“保护地”，必须始终坚持生态优先、绿色发展，严守自然资源底线、红线。要在此前提下，科学量化并盘活景源空间存量资产，切实将生态“高颜值”转化为经济“高价值”。《意见》提出“利用存量工业用地、老旧厂房等空间发展文化和旅游业态的，可享受5年内按原用途和权利类型使用土地的过渡期支持政策”。许多风景名胜区内部存在老旧建筑、废弃场地等存量空间，这些空间往往承载着地方记忆，本身也是人文景观的一部分。通过5年过渡期政策，可以在不改变土地性质的前提下，将其改造为游客中心、文化展馆等旅游服务设施，促进风景名胜区保护培育与产业发展的有机统一。

二是彰显公益属性，践行以人民为中心的发展思想。《意见》提出“位于市县中心城区范围内的公园、旅游景区，整体纳入城市公园绿地指标统计”。这一规定将近郊风景名胜区、旅游景区与城市公共服务体系相衔接，体现了风景名胜区、旅游景区作为城市公共产品的社会公益属性和重要定位。风景名胜区有别于一般竞争性产业，不能走过度商业化、纯资本导向的道路。

三是实施“风景名胜+”战略，全面做强高质量文旅品牌。顺应大众旅游消费升级趋势，打破单一观光路径依赖。《意见》在强调保护的同时，明确提出“支持文旅体商等复合业态发展”，业界应认识到，风景名胜区发展逻辑应以“品牌”和“服务”为核心，促进风景名胜区与文化、康养、研学、体育等业态跨界融合，培育复合型新业态。做大做强具有高辨识度的风景名胜区品牌，以品牌效应赋能风景名胜区的高质量、可持续发展。

总之，《意见》的出台，通过空间统筹解决了“地从哪里来”的问题，通过地类创新回应了“地怎么用”的难题，通过资源价值重塑明确了“保护什么、转化什么”的方向，通过产业服务定位回答了“为了谁”的问题。上述举措相互支撑，共同构成了风景名胜资源培育与旅游产业开发双向耦合发展完整逻辑链条。随着《意见》的落地实施，风景名胜区将在国土空间规划体系的统领下，实现保护与利用的更高水平平衡。规划编审和实施路径的技术创新将为景源空间的合法化提供支撑，资源价值的深度挖掘将为生态产品价值实现开辟新路，公益性业态的高质量发展将让风景名胜区更好地服务于人民的美好生活需要。

当然，政策落地过程当中依然存在现实挑战，需要避免多方面的风险。一是配套细则防“悬空”，政策大量授权地方，应尽早出台实施标准，打通“红利”转化堵点；二是业务甄别防“走偏”，要精准厘清业态边界，既防过度干预束缚产业，又防钻空子违规建设；三是部门协同防“内耗”，组合供地亟待理顺跨界权责，避免滋生新的审批壁垒；四是底线监管防“反弹”，要强化常态长效监管，坚决遏制违规房地产开发。各地在实践过程中，不能片面只抓政策“红利”，忽视管控责任；也不能片面强化管制，僵化执行，阻碍合理旅游项目落地。只有准确把握政策精神实质，完善地方配套制度，强化部门协同，做好政策宣传解读，才能够真正将制度“红利”转化为旅游业高质量发展实效。

（作者单位：上海同济城市规划设计研究院有限公司总规划师、同济大学）